جريدة الشرق - الأربعاء  29 صفر  1443هـ - 6 أكتوبر 2021

المحامي يوسف أحمد الزمان لـ الشرق: نترقب إصدار اللائحة الداخلية لـ "الشورى" وبناء هيكل تنظيمي للأمانة العامة

وفاء زايد
أكد المحامي يوسف أحمد الزمان أن المجلس المنتخب وفق أحكام الدستور وبصفته السلطة التشريعية توفير كافة الضمانات والبيانات والمعلومات والإمكانيات الإدارية والفنية والبشرية والقانونية لدعم الأعضاء الجدد في مهماتهم الجديدة بعد الانتهاء من الانتخابات، وأن هذا سيكون له دوره المؤثر لدى كل عضو عند إعداد موضوعات أو مقترحات تتم دراستها أو عرضها أمام المجلس المنتخب خلال دور الانعقاد.
ونوه في حوار للشرق ضرورة الانتباه عند إعمال أو تطبيق اللائحة الداخلية للمجلس المعين على المجلس المنتخب، لأن القانون رقم (7) لسنة 2021 بشأن مجلس الشورى في المادة (32) نص أنه: تسري اللائحة الداخلية لمجلس الشورى الصادرة بالقانون رقم (6) لسنة 1979 على مجلس الشورى المنتخب، وذلك إلى حين صدور لائحته الداخلية والعمل بها، وذلك بما لا يتعارض مع أحكام الدستور وهذا القانون، وطبيعة المجلس المنتخب واختصاصاته.
وأكد ضرورة الإسراع في وضع وإصدار اللائحة الداخلية للمجلس المنتخب لأن اللائحة الداخلية الحالية للمجلس المعين الصادرة بالقانون رقم (6) لسنة 1979 لن تكون كافية أو قادرة أو ملائمة لقيام مجلس الشورى المنتخب بالواجبات والمهام الموكلة إليه لاختلافها تمامًا عن المهام الحالية الموكلة لمجلس الشورى المعين، وهو ما يتطلب الحرص الشديد من المجلس المنتخب عند إعمال أو تطبيق أي نص من تلك اللائحة على الاختصاصات الجديدة للمجلس المنتخب لما قد يحمل ذلك من تعارض مع أحكام الدستور وطبيعة المجلس المنتخب واختصاصاته.
فإلى الحوار:
ـ ماذا بعد انتهاء انتخابات مجلس الشورى؟
اكتسب الآن كل فائز في انتخاب أعضاء مجلس الشورى صفة عضو مجلس الشورى، وهذه العضوية تفرض عليه التزامات وواجبات يتعين الالتزام بها.
كما أنه يتعين على مجلس الشورى باعتباره سلطة تشريعية وذات شخصية معنوية وتتمتع بالاستقلال المالي والإداري، يتعين على هذه السلطة التي تُعد إحدى السلطات الثلاث في الدولة ذلك أن الدستور نص في المادة (61) منه على أن السلطة التشريعية يتولاها مجلس الشورى على الوجه المبين بالدستور، أن تكون مستعدة من كافة النواحي الإدارية والتقنية والإمكانيات البشرية من خبراء ومستشارين وكفاءات لدعم أعضاء مجلس الشورى الفائزين أثناء ممارستهم لمهامهم في المجلس طيلة السنوات الأربع لعضويتهم.
والمقصود بالدعم هنا توفير الإمكانيات الفنية والبشرية والمعلوماتية والبحوث والإحصاءات والدراسات والتشريعات والمراجع العلمية لجميع أعضاء المجلس ومعاونتهم على أداء اختصاصهم باقتراح القوانين على أسس موضوعية دستورية لتأتي هذه الاقتراحات مستوفية لكافة شروطها التي تجعلها مقبولة لتكون بعد ذلك قواعد قانونية يمكن إصدارها بعد عرضها على المجلس أو لجانه المتخصصة وعند قبولها توضع في صيغة مشروع قانون وإحالته إلى الحكومة.
كل ذلك ليس بالعمل السهل على عضو مجلس الشورى الذي قد لا يؤهله تكوينه العملي والقانوني وخبرته الإلمام الكامل بكيفية استعمال حقه الدستوري باقتراح القوانين في المجلس، وهو أمر بديهي، إذ ليس مطلوبًا من كل مرشح أصبح عضوًا في المجلس أن يكون خبيرًا قانونيًا أو ذا خبرة تشريعية يمتلك القدرة على صياغة اقتراحاته التشريعية بشكل قانوني ليتفق مع المبادئ المقررة، بل ما هو مطلوب من عضو المجلس أن تكون لديه المبادرة لطرح مقترحات القوانين بشكل عام التي يرى أنها ضرورية للمجتمع ويتولى إعدادها إعدادًا مبدئيًا إما بكيفية فردية أو ضمن عدد من أعضاء المجلس ليقوم المجلس بعد قبولها باتخاذ الإجراءات الكفيلة لدراستها بإحالتها إلى اللجان المختصة بالمجلس التي تتولى دراستها ودعمها بالأسانيد الواقعية والقانونية والآراء والدراسات والبحوث المتعلقة بها إن وجدت وطرحها بعد ذلك على المجلس.
نخلص من ذلك إلى أن مجلس الشورى المنتخب في حلته الجديدة وبما يملكه من سلطة التشريع يتطلب ذلك منه زيادة قدراته وطاقاته البشرية لمعاونة ومساعدة وخدمة أعضائه للقيام بالمهام الموكلة إليهم لدعم دور المجلس في تلبية متطلبات المجتمع بما يلزم كل ذلك بناء هيكل تنظيمي جديد له متضمنًا وحداته الإدارية الرئيسية ودعم مستواه الفني من الموظفين المتخصصين في إدارته ووحداته الفنية وتنظيم وتقسيم وحدات وأقسام الأمانة العامة للمجلس.
وضع لائحة داخلية جديدة
ـ ما أهمية وضع لائحة داخلية جديدة لمجلس الشورى المنتخب؟
نظرًا لأهمية تنظيم أنشطة المجلس وضبط إجراءات العمل، وضرورة تصنيف وتقنين وتنظيم إداراته وأجهزته ووحداته فإن ذلك يتطلب قيام المجلس بوضع لائحة داخلية جديدة لتنظيم شؤونه الداخلية يتولى وينفرد بوضع قواعدها والأساليب التي بموجبها سوف يقوم باتباعها في جميع أعماله الإدارية.
وقد نصت المادة (97) من الدستور على أن: «يضع مجلس الشورى لائحته الداخلية متضمنة النظام الداخلي، وطريقة سير العمل في المجلس، وأعمال لجانه، وتنظيم الجلسات، وقواعد المناقشة، والتصويت، وسائر الصلاحيات المنصوص عليها في هذا الدستور. وتحدد اللائحة الجزاءات التي تقرر على مخالفة العضو للنظام، أو تخلفه عن جلسات المجلس أو اللجان بدون عذر مقبول، وتصدر اللائحة بقانون».
والمستقر عليه قانوناً أن الأنظمة الداخلية للمجالس النيابية تعد جزءًا متممًا للدستور، ومن التقاليد المستقرة في الأنظمة الدستورية أن يتولى كل مجلس شؤونه الداخلية بنفسه دون تدخل من أي سلطة أخرى.
وجاء القانون رقم (7) لسنة 2021 بشأن مجلس الشورى في المادة (32) منه على أن: «تسري اللائحة الداخلية لمجلس الشورى الصادرة بالقانون رقم (6) لسنة 1979 على مجلس الشورى المنتخب، وذلك إلى حين صدور لائحته الداخلية والعمل بها، وذلك بما لا يتعارض مع أحكام الدستور وهذا القانون، وطبيعة المجلس المنتخب واختصاصاته».
ومما تقدم فإن اللائحة الداخلية للمجلس تحتوي على مجموعة القواعد التي تتعلق بهيكل عمل المجلس وأجهزته الرئيسية وترصد حقوق الأعضاء وواجباتهم، وترسم سبل ممارسة المجلس لمهامه المختلقة.
قواعد تشريعية لتنظيم شؤون المجلس
ـ ألا تكفي اللائحة الداخلية للمجلس المُعين لإعمالها من قِبل المجلس الحالي؟
لكي يتمكن مجلس الشورى المنتخب من القيام بالواجبات والمسؤوليات الموكلة إليه وجب وجود قواعد تشريعية لتنظيم شؤونه الداخلية تمكنه من القيام بأعماله بكفاءة، وعملًا بمبدأ الفصل بين السلطتين التنفيذية والتشريعية تعين أن تستقل السلطة التشريعية في كافة أمورها وشؤونها الداخلية، وأن تقوم بنفسها بوضع وإقرار لائحتها الداخلية.
مع الإشارة إلى ضرورة الإسراع في وضع هذه اللائحة بالنظر إلى أن اللائحة الداخلية لمجلس الشورى (المعين) الصادرة بالقانون رقم (6) لسنة 1979 لن تكون كافية أو قادرة أو ملائمة لقيام مجلس الشورى المنتخب بالواجبات والمهام الموكلة إليه لاختلافها تمامًا عن المهام الحالية الموكلة لمجلس الشورى المعين، وهو ما يتطلب الحرص الشديد من المجلس المنتخب عند إعمال أو تطبيق أي نص من تلك اللائحة على الاختصاصات الجديدة للمجلس المنتخب لما قد يحمل ذلك من تعارض مع أحكام الدستور وطبيعة المجلس المنتخب واختصاصاته.
حصانة أعضاء المجلس
ـ ماذا عن الحصانة المقررة للأعضاء ؟
يتمتع أعضاء مجلس الشورى بنوعين من الحصانة وهي في حقيقتها ضمانات مقررة من أجل تحقيق الأهداف التي يسعى إليها الدستور من قيام مجلس الشورى.
وتعد الحصانة الموضوعية والإجرائية لعضو مجلس الشورى امتيازًا دستوريًا يتمتع به عضو المجلس لا لشخصه أو لذاته وإنما باعتباره ممثلًا للشعب لكي يباشر عمله النيابي على أكمل وجه.
والحصانة الموضوعية وهي التي نص عليها الدستور في المادة (112) من الدستور من أنه (لا تجوز مؤاخذة عضو المجلس عما يبديه أمام المجلس أو لجانه من آراء أو أقوال بالنسبة للأمور الداخلة في اختصاص المجلس).
ونطاق الحصانة الموضوعية يمتد ليشمل كل قول أو رأي يبديه عضو مجلس الشورى داخل المجلس أو في لجانه، والحصانة الموضوعية تعني الحصانة ضد المسؤولية الجنائية والمسؤولية المدنية معًا.
أما الحصانة الإجرائية فقد قررتها المادة (113) من الدستور وهي: لا يجوز في غير حالات التلبس القبض على عضو مجلس الشورى أو حبسه أو تفتيشه أو استجوابه إلا بإذن سابق من المجلس وإذا لم يصدر المجلس قراره في طلب الإذن خلال شهر من تاريخ وصول الطلب إليه اعتبر ذلك بمثابة إذن، ويصدر الإذن من رئيس المجلس في غير أدوار الانعقاد، وفي حالة التلبس يجب إخطار المجلس بما اتخذ من إجراءات في حق العضو المخالف، وفي غير دور انعقاد المجلس يتعين أن يتم ذلك الإخطار عند أول انعقاد لاحق له.
وهذه الحصانة لا ترفع صفة الجريمة عن الفعل الذي ارتكبه عضو مجلس الشورى بما مؤداه ضرورة مساءلته عن ذلك ولكن الهدف من هذه الحصانة هو عدم تمكين السلطة التنفيذية من الكيد للعضو باتخاذ إجراءات ضده مما يعوقه عن أداء عمله، وبالتالي فإن حالة التلبس أو الجرم المشهود تنفي رغبة الكيد بما لا يكون معه ثمة حاجة للحصانة.
ومما تقدم يتبين أن حصانة أعضاء مجلس الشورى ما هي إلا امتياز بموجب الدستور لعضو المجلس لكي يباشر عمله على أكمل وجه، فهي تعد سببًا قانونيًا يمنع من عقاب عضو المجلس عما يبديه من أقوال وآراء في إطار عمله داخل المجلس.
وتهدف الحصانة الإجرائية إلى منع السلطة التنفيذية من اتخاذ إجراءات جنائية ضد أعضاء المجلس للتأثير عليهم إلا بعد الحصول على إذن المجلس.
عقوية المخالفات أعضاء الشورى
ـ وماذا عن الإجراءات القانونية التي تتخذ ضد عضو مجلس الشورى في حال استخدم سلطته في تسيير الأعمال التجارية أو المالية أو الصناعية لمصلحته ؟
طبقًا لنص المادة (14) من قانون مجلس الشورى رقم (7) لسنة 2021 فإنه يجب على أعضاء المجلس أن يستهدفوا في سلوكهم مصالح الوطن وألا يستغلوا العضوية بأية صورة كانت لفائدتهم أو لفائدة من تصله بهم علاقة خاصة، ونصت المادة (15) من ذات القانون على أنه: «يتعين على العضو الإفصاح عن الحالات التي قد تفضي إلى تضارب المصالح عن اكتسابه العضوية، وطوال مدتها.
كما يتعين على العضو الإفصاح للمجلس عند شغل العضوية، وعند تركها، وفي نهاية كل عام، عن كافة الممتلكات ومصادر الدخل، أيًا كان نوعها، ويلتزم العضو بالإفصاح للمجلس عن أي هدية نقدية أو عينية يتلقاها بسبب العضوية أو بمناسبتها.
كما نصت المادة (18) من ذات القانون على أنه: لا يجوز للعضو، أثناء مدة عضويته، التعامل مع الجهات والأجهزة الحكومية أو الهيئات والمؤسسات العامة، سواء كان ذلك بالبيع أو الشراء أو الإيجار أو الرهن أو الانتفاع أو غيرها من صور التعامل، ما لم يكن ذلك بإحدى طرق التعامل المقررة قانوناً، وفي إطار من الشفافية والعلانية والمساواة وتكافؤ الفرص وحرية المنافسة، بحسب الأحوال.
والمادة (19) نصت أنه يُحظر على كل من الرئيس ونائبه، بمجرد انتخابهما، مزاولة أي عمل أو نشاط تجاري أو مهنة تجارية أو غير تجارية، والمادة (20): « يُحظر على العضو ممارسة أي عمل أو نشاط، سواء كمان مهنياً أو تجارياً أو اقتصادياً أو صناعياً، على نحو يتعارض مع واجبات أو مقتضيات العضوية.
ويتعين على العضو الذي يزاول عملاً أو نشاطاً من الأنشطة المنصوص عليها في الفقرة السابقة، بمفرده أو بالمشاركة مع الغير، أن يفصح عن ذلك كتابة لمكتب المجلس».
أما المادة (21) نصت على أن: «لا يُمنح أعضاء المجلس أوسمة أثناء مدة عضويتهم، والمادة (22): «تُعد مخالفة العضو لأي من الواجبات والمحظورات المنصوص عليها في هذا الفصل إخلالاً منه بواجبات العضوية».
ومن جميع ما تقدم من محظورات أنه على عضو مجلس الشورى الالتزام الكامل بعدم الوقوع في تلك المحظورات وعليه الالتزام بجميع الواجبات وإلا فإنه يعد في حكم المخالف لواجبات العضوية بما يكون عرضة لتوقيع الجزاءات عليه والتي تتمثل في اللوم والحرمان من الاشتراك في أعمال المجلس لمدد معينة.
وقد تصل هذه الجزاءات إلى إسقاط العضوية، وقد قررت معظم المجالس النيابية في لوائحها الداخلية على تلك الجزاءات وبالنظر إلى عدم وجود لائحة داخلية لمجلس الشورى المعين وهو أمر طبيعي ذلك أن هذه اللائحة سوف توضع من قِبل المجلس بعد بداية دور انعقاده، من المرجح أن تتضمن هذه اللائحة الجزاءات المترتبة على إخلال عضو مجلس الشورى بواجبات العضوية.
شكل لجان المجلس
ـ هل تكفي اللجان القائمة في المجلس المُعين لتغطية أعمال المجلس الحالي؟
الثابت من الرجوع إلى اللائحة الداخلية لمجلس الشورى المعين الصادرة بالقانون رقم (6) لسنة 1979 أن المادة (15) منه نصت على أن:
يشكل مجلس الشورى من بين أعضائه بناءً على ترشيح مكتب المجلس وخلال الأسبوع الأول من دور الانعقاد السنوي العادي، اللجان الدائمة الآتيه: لجان الشؤون القانونية والتشريعية، والشؤون المالية والاقتصادية، والخدمات والمرافق العامة، والشؤون الداخلية والخارجية، والشؤون الثقافية، وقد بينت اللائحة كيفية عمل تلك اللجان وتشكيلها واختصاصتها.
ومن المؤكد أنه مع انطلاقة أعمال المجلس المنتخب وتوليه سلطة التشريع وإقرار الموازنة العامة وممارسة الرقابة على السلطة التنفيذية على الوجه المبين في الدستور جميع هذه الاختصاصات الرئيسية ألقت على عاتقه عدة وظائف تحتاج الى أسس وظيفية مختلفة تمامًا عن تلك الأسس المتواضعة التي كانت تحكم وظيفة مجلس الشورى المعين عام 1972 والذي كان دوره الأساسي دورًا استشاريًا وفقًا للنظام الأساسي المؤقت المُعدل المعمول به في حينه بتقديم التوصيات وإبداء الرغبات فيما يتعلق بالمسائل المتعلقة بالسياسة العامة للدولة في النواحي السياسية والاقتصادية والإدارية التي تعرضها عليه الحكومة ومشروعات القوانين التي يقترحها مجلس الوزراء ويعرضها على مجلس الشورى قبل رفعها للأمير للتصديق عليها وإصدارها وكذلك مناقشة مشروع ميزانية المشروعات الرئيسية العامة.
وبالنظر إلى أن الدستور قد وسع من اختصاصات المجلس المنتخب وهذا يتطلب دون أي مواربة بضرورة إنشاء لجان نوعية مختلفة تمامًا عن تلك التي كانت تعين المجلس المُعين لتغطية كافة وظائف واختصاصات المجلس المنتخب وأهمها كما أراها:
لجان الشؤون الدستورية والتشريعية، والشؤون المالية والاقتصادية، والاقتراحات والشكاوى، والخدمات والمرافق العامة، والصناعة والطاقة والبيئة، وشؤون التعليم والثقافة، والتضامن الاجتماعي والأسرة والأشخاص ذوي الإعاقة، والسياحة والطيران المدني والنقل والمواصلات، والشؤون الصحية، والاتصالات وتكنولوجيا المعلومات، وحقوق الإنسان.
ووجود هذه اللجان في المجلس المنتخب سوف تُدعم ممارسته لاختصاصاته التشريعية والرقابية بتولي كل لجنة من اللجان النوعية دراسة وإبداء الرأي في مشروعات القوانين والاقتراحات بقوانين، وغير ذلك من الموضوعات المتعلقة باختصاص كل لجنة وفقًا لما سوف تنص عليه لائحة المجلس الداخلية.
ما هو دور اللجان؟
ـ هل هناك دور للجان بالمجلس المنتخب؟
بكل تأكيد، فإن المعلوم أن عمل اللجان النوعية للمجالس له دور بارز في العمل التشريعي بوجه عام إذ تتقصى كل لجنة من تلك اللجان النوعية آثار تطبيق القوانين والأثر التشريعي لهذه القوانين التي تمس مصالح المواطنين الأساسية والمتعلقة بنطاق اختصاصها، وتقدم كل لجنة تقريرًا إلى المجلس عن كل موضوع يحال إليها، ويتولى أحد أعضائها كمقرر للموضوع يُبين فيه للمجلس الرأي من النواحي القانونية والواقعية في مشروع القانون المقترح.
وفي سبيل كل ذلك يكون لكل لجنة من لجان المجلس الحصول على كافة البيانات والمعلومات والوثائق التي تتعلق بالموضوعات المحالة إليها من أية جهة رسمية أو عامة والطلب من الحكومة معلومات أو إيضاحات حول نشاطها أو نشاط أي من الهيئات أو المؤسات أو الأجهزة التي تُشرف عليها، كل ذلك من أجل تدعيم مشاريع القوانين ودراستها دراسة شاملة على نحو يؤدي إلى سلامة تطبيقها في المجتمع.