الشرق - الأربعاء20/8/2008 م

أعدها عميد كلية القانون بالجامعة
دراسة قانونية حول الشفافية في إجراءات التعاقد الحكومي
 د. حسن السيد يطالب بدراسة قانون (UNCITRAL) النموذجي للاستفادة من أحكامه

- أيمن صقر :
أوصت دارسة قطرية أعدها الدكتور حسن السيد عميد كلية القانون جامعة قطر بعنوان "الشفافية في إجراءات التعاقد الحكومي في دولة قطر - دراسة مقارنة مع قانون UNCITRAL النموذجي" بضرورة دراسة قانون (UNCITRAL) النموذجي للاستفادة من أحكامه وأخذ ما يتفق مع النظام القانوني القطري.
ورأى الدكتور حسن السيد ان هذه الدراسة المقارنة يمكن من خلالها تعزيز الشفافية والنزاهة في إجراءات التعاقد الحكومي وهذا ما يمكن ملاحظته عند مقارنة قانون تنظيم المناقصات والمزايدات القطري بقانون UNCITRAL النموذجي.
وأوضحت الدراسة ان سوق المشتريات الحكومية يعتبر من أكبر الأسواق في العالم، حيث تنفق الدول مليارات الدولارات سنوياً في سبيل تأمين احتياجاتها في مختلف القطاعات الصحية والتعليمية والبلدية والاتصالات والخدمات والتكنولوجيا، وغيرها. لذا من غير المستغرب أن ينال موضوع المشتريات الحكومية جانبا كبيرا من الاهتمام سواء على المستوى الوطني، أو على المستوى الإقليمي أو الدولي. وإن كانت الأهداف المرجوة في المستوى الوطني مختلفة عن تلك التي على أجندة الاتفاقيات الإقليمية والدولية. فبينما تتطلع الدول على المستوى الوطني إلى أن تمكنها تشريعاتها المنظمة للمشتريات الحكومية من الحصول على القيمة الحقيقية للعنصر مقابل المال المدفوع (Value for Money)، ومكافحة الفساد وصيانة للمال العام، علاوة على استخدام المشتريات الحكومية كأداة لدعم برامجها الوطنية سواء الصناعية أو الاجتماعية أو البيئية أو غيرها كتشجيع المنتج المحلي أو المتنافس الوطني، أو دعم الشركات والمصانع التي تساهم في تحقيق خطط الدولة في توظيف المواطنين أو الأقليات، أو تستخدم مواد لا تضر بالبيئة، فتكون لها الأفضلية في سوق المشتريات الحكومية. نجد من جانب آخر ان اهتمام الاتفاقيات الدولية أو الإقليمية في تنظيم المشتريات الحكومية يعود إلى اعتبارها احد العوائق المهمة أمام فتح السوق والتكامل الاقتصادي والتجارة الحرة، لاستخدام المشتريات - كما سبق القول - من قبل دول عديدة كأداة لدعم المنتج المحلي أو المتنافس الوطني أو لدعم البرامج التنموية الوطنية ضد المنتج أو المتنافس الأجنبي مما يؤدي في نهاية الأمر إلى إغلاق مساحات كبيرة من السوق الوطنية أمام التنافس الحر من قبل الشركات والأفراد المنتمية للدول الأخرى الأعضاء في اتفاقيات دولية أو إقليمية معنية بالتكامل الاقتصادي أو التجارة الحرة.
وتتخذ الدول سواء على المستوى الوطني أو الإقليمي أو الدولي في سبيل تحقيق أهدافها في مجال المشتريات الحكومية أدوات متعددة، من أهمها: أولاً: عدم التمييز بين المتنافسين، والذي يتحقق محلياً بمنحهم جميعاً ذات الفرصة أو المعاملة، ويتحقق إقليمياً أو دولياً بالالتزام بتنفيذ قاعدة المعاملة الوطنية (National Treatment) وقاعدة البلد الأولى بالرعاية (Most-Favoured Nation)، وحظر عقود الأوفست (Prohibition of Offsets)، وهذه القواعد تضمن عدم التمييز ضد البضائع والخدمات والمتناقصين من الدول الأخرى. ثانياً: إصدار قواعد إجرائية منظمة لعملية التعاقد الحكومي تتميز بالبساطة والوضوح وتوفير المنافسة الحرة العادلة، وثالثاً: توفير هيئة أو جهاز قضائي مستقل ومحايد للنظر في الدعاوى أو الشكاوى المرفوعة من قبل المتناقصين أو غيرهم ضد لجان المناقصات لعدم تنفيذها أو خرقها للقواعد المنظمة للمشتريات الحكومية.
وتعتبر الشفافية أحد العناصر الأساسية التي تدعم الأدوات السابقة سواء قواعد حظر التمييز أو القواعد الإجرائية المنظمة للمشتريات الحكومية أو توفير حق التقاضي، وتجعلها أكثر فاعلية وأكثر تحقيقاً للغايات المرجوة منها سواء على المستوى الوطني أو الإقليمي أو الدولي. وترتبط الشفافية بشكل عام بإمكانية الحصول على المعلومات ووضوحها، وتعني الشفافية بالمفهوم العام كما يعرفها (Zoellner): "وضوح وفهم القواعد التشريعية والتنظيمية، وسهولة الاطلاع على الممارسات الفعلية، تماماً كمن ينظر من خلال نافذة ذات لوح زجاجي شفاف في غاية النظافة". وأما مفهوم الشفافية في نطاق قانون المشتريات الحكومية فتعني كما يقول (Steven Schooner): "النظام الذي يمكن مقدمي العطاءات أو المتعاقدين أو حتى غيرهم من ذوي المصلحة من التأكد بأن التعاقد الحكومي قد جرى من خلال وسائل واضحة ومحايدة".
ولأهمية المشتريات الحكومية بشكل عام وأهمية الشفافية كأداة لتحقيق الأهداف المرجوة عنت جهات مختلفة ومنظمات أو اتفاقيات إقليمية ودولية بشأن الشفافية في إجراءات التعاقد الحكومي، فكان من هذه الجهات: الأمم المتحدة من خلال The United Nations Commission on International Trade Law ((UNCITRAL التي أصدرت قانوناً نموذجيا للمشتريات الحكومية مع قواعد توجيهية لتبني القانون (Model Law on Procurement of Goods, Constriction and Services with Guide to enactment) وكان الهدف من إصدار هذا القانون النموذجي حث بعض دول العالم على إعادة النظر في تشريعاتها المنظمة للمشتريات الحكومية والتي يشوبها النقص وتوصم موادها بالغموض وعدم الوضوح وتفتقر إلى الشفافية والتبسيط والعدالة، فتسترشد بهذا القانون النموذجي عند إعدادها لتشريعاتها الخاصة، فتصل بذلك إلى المعايير والمقاييس المتفق عليها دولياً بشأن القواعد والإجراءات المنظمة للمشتريات الحكومية عالمياً فتسهل توحيد التشريعات وتسهل الدخول في الاتفاقيات الدولية بشأن التجارة الحرة.
واكدت الدراسة ان قانون UNCITRAL النموذجي سوف يؤخذ في هذه الدراسة كنموذج للمقارنة بينها وبين القواعد المنظمة للمشتريات الحكومية في دولة قطر، التي اعتمدت مؤخراً القانون رقم (26) لسنة 2005 بتنظيم المناقصات والمزايدات، فهل يكرس هذا القانون مبدأ الشفافية وهل يصل إلى المقاييس المقررة للمبدأ في قانون UNCITRAL النموذجي؟ وهل يحتوي على قواعد وأحكام تحمي المال العام من الهدر والضياع أو من السرقة والفساد؟
ويقتصر نطاق هذه الدراسة في تناول إجراءات التعاقد التي تسير بها الجهة الحكومية لاختيار المتعاقد الآخر، والتي يطبق عليها قانون تنظيم المناقصات والمزايدات، وهي تشمل التعاقد على شراء الأصناف أو مقاولات الأعمال أو الخدمات أو الأعمال الفنية، سواء كان أسلوب التعاقد المناقصة العامة أو المناقصة المحدودة أو الممارسة أو الاتفاق المباشر..
وتأتي أهمية هذا البحث من أهمية الشفافية ذاتها، وكونها أداة لتحقيق العديد من الأهداف التي تسعى الدولة لتحقيقها صيانة للمال العام ووصولاً لاحتياجاتها بأكبر فاعلية اقتصادية، كما تكمن أهمية الدراسة في كونها تعتمد على نموذج دولي للمقارنة ومعرفة وضع التشريع القطري بشأن الشفافية قبله، ولا شك بأن عدم وجود دراسات قانونية سابقة في هذا المجال لكون قانون تنظيم المناقصات والمزايدات القطري قانونا حديث الإصدار يزيد من أهمية هذه الدراسة.
وتتمثل منهجية الدراسة في كونها دراسة تحليلية ومقارنة، وسوف تقسم إلى سبعة عناصر وفقاً لإجراءات التعاقد الحكومي في قانون تنظيم المناقصات والمزايدات القطري وهى أساليب التعاقد وتصنيف وتأهيل المناقصين والإعلان عن المناقصة ووثائق المشتريات والمواصفات التقنية والمقاييس وتقديم العطاءات وفض العطاءات وتقييمها واخيرا معيار اختيار العطاء الفائز وترسية المناقصة.
وبعد أن تتم دراسة العطاءات المقدمة واستبعاد غير المقبولة منها وغير المستوفية لجميع الشروط والمواصفات الفنية المطلوبة، تجتمع لجنة المناقصات قبل الموعد المحدد لسريان العطاءات بوقت كاف لإبداء توصياتها بشأن المناقصة.
وقد وضع المشرع القطري معياراً وحيداً لاختيار العطاء الفائز وهو: إرساء المناقصة على العطاء الذي قدم أقل سعر إجمالي بشرط أن يكون موافقا للشروط والمواصفات الفنية المطلوبة. فلو كان هناك عطاء يقدم أصنافا أو خدمات أو أعمالا بجودة فنية عالية ولكن بسعر اجمالي أعلى من عطاء آخر يقدم هذه الأصناف أو الأعمال بجودة أقل ترسو المناقصة على هذا العطاء، إذا كانت هذه الجودة مطابقة للشروط والمواصفات المطلوبة.
ولكن استثناء مما سبق أجاز المشرع للجنة المناقصات عدم ترسية المناقصة على العطاء ذي السعر الإجمالي الأقل، اذا كان هذا السعر منخفضاً بصورة غير مقبولة، ولا تدعو إلى الاطمئنان إلى شراء الأصناف أو تنفيذ الأعمال أو أداء الخدمات على الوجه المطلوب. كما أجاز القانون أيضاً للجنة المناقصات تفضيل مناقص قدم سعراً أعلى من سعر اقل العطاءات إلى كان هناك ما يدعو إلى ذلك. ولكن في هذه الحالة يجب أن ترفع الأمر إلى وزير المالية ليصدر قراره فيه.
ولما كان معيار اختيار المناقص الفائز يعتمد على إجمالي السعر الأقل المقدم، فقد افترض المشرع أن يكون هناك عطاءان أو أكثر تتساوى فيهما الأسعار ويكونان الأقل من ضمن العطاءات المقدمة. ففي هذه الحالة إذا كان الأمر يتعلق بمناقصات توريد الأصناف وكان تجزئة المناقصة لا تخل بالمواصفات والمواعيد المحددة جاز للجنة تجزئة المناقصة بينهما. ولم يتطرق المشرع إلى ما إذا كانت المناقصة تتعلق بأعمال مقاولة أو أداء خدمات، مما يعني عدم إمكانية التجزئة فيهما. كما لم يتطرق المشرع إلى حل الافتراضية التي توقعها، فماذا لو تساوت الأسعار بين عطاءين أو أكثر في مناقصة توريد الأصناف ولم يكن بالإمكان تجزئة المناقصة أو تحققت هذه الفرضية بشأن مناقصات الأعمال والخدمات. هل يجب أن تقترع اللجنة بين العطاءات فترسي المناقصة على من تكون القرعة من حظه؟ أم يمكن للجنة أن تفاضل في هذه الحالة بين الجودة المقدمة، أو الصيانة المرافقة، أو تلجأ إلى معايير تفضيلية أخرى؟ لم يبين المشرع ذلك.!.
فإذا وقع اختيار لجنة المناقصات على العطاء الذي توصي بإرساء المناقصة عليه، ترفع توصيتها إلى وزير المالية أو من يفوضه لكي يعتمدها، فإذا لم يعتمدها أو لم يبد اعتراضاً عليها خلال ثلاثين يوماً من رفع التوصية إليه، تعتبر التوصية الصادرة من لجنة المناقصات قراراً بترسية المناقصة.
وتخطر الجهة الحكومية المعنية المناقص الذي رست عليه المناقصة بذلك، وتطلب منه الحضور لتقديم التأمين النهائي خلال عشرة أيام تبدأ من اليوم التالي من تاريخ إخطاره بالفوز. كما تطلب منه توقيع العقد خلال مدة تحددها له. فإذا لم يحضر في الموعد المحدد لتقديم التأمين أو للتوقيع اعتبر منسحباً. وفي هذه الحالة يجوز للجنة المناقصات بناء على طلب الجهة الحكومية المعنية إما إلغاء المناقصة أو إرساؤها على المناقص التالي من حيث السعر الأقل أو إعادة طرح المناقصة من جديد.
ويلاحظ أن المشرع القطري لم يلزم الجهة الحكومية المعنية أو لجنة المناقصات بالإعلان عن نتائج المناقصة. ونشر مثل هذا الإعلان أخذ به قانون UNCITRAL النموذجي في المادة (14) منه، وأحالت بشأن المعلومات التي يجب أن ترد في الإعلان إلى اللائحة التنفيذية. وتأتي أهمية الإعلان في كونه يعزز الشفافية، لاسيما إذا احتوى الإعلان على عدد العطاءات التي قدمت واسم وعنوان المناقص الفائز والسعر الإجمالي المقدم من العطاء الفائز وغيرها من المعلومات التي يتيح للمنافسين الآخرين الاطلاع والملاحظة والشعور بالرضا بأن القواعد والأحكام المنظمة للمناقصة قد اتبعت عند الاختيار، أو التظلم إن كانت هناك أية خروقات لهذه الأحكام والقواعد.

قانون رقم (2) لسنة 1977 بإنشاء جامعة قطر
قانون رقم (20) لسنة 1980م بتنظيم مهنة المحاماة
قانون رقم (23) لسنة 2006 بإصدار قانون المحاماة
قانون رقم (10) لسنة 1996 بإصدار قانون المحاماة
قانون رقم (8) لسنة 1976 بشأن تنظيم المناقصات والمزايدات
قانون رقم (26) لسنة 2005 بإصدار قانون تنظيم المناقصات والمزايدات
قانون رقم (1) لسنة 2000 بتعديل بعض أحكام القانون رقم (2) لسنة 1977 بإنشاء جامعة قطر
قانون رقم (15) لسنة 1995 بتعديل بعض أحكام القانون رقم (2) لسنة 1977 بإنشاء جامعة قطر
قانون رقم (29) لسنة 2004 بتعديل بعض أحكام قانون المحاماة الصادر بالقانون رقم (10) لسنة 1996
قانون رقم (12) لسنة 2002 بتعديل بعض أحكام القانون رقم (8) لسنة 1976 بشأن تنظيم المناقصات والمزايدات
مرسوم بقانون رقم (34) لسنة 2004 بتنظيم جامعة قطر